İran'a Azami Baskının Yeniden Uygulanması

Temmuz 2015'te, dünyanın büyük bir kısmı, Amerika Birleşik Devletleri, ortakları ve İran arasında bir nükleer anlaşma yapıldığı duyurusuyla rahatladı.   Ortak Kapsamlı Eylem Planı (JCPOA) olarak bilinen  anlaşmanın şartları tartışmalı olsa da (ve hala tartışmalı olmaya devam ediyor), birçok kişi için anlaşma  , İran'ın en az 10 yıl boyunca nükleer silah edinme yeteneğini reddetti; bu süre zarfında temel kısıtlamalar sona erecekti. Aynı şekilde, birçok kişi (yazar dahil) için anlaşma, diplomasiyi desteklemek için yaptırımların kullanılmasını haklı çıkardı. Yaptırımlar (ve özellikle Obama yönetiminin İran ile iş yapan diğer ülkelere ve firmalara uyguladığı sözde "ikincil" yaptırımlar) İran'ı nükleer programında ciddi tavizler vermek zorunda bırakmıştı.

Trump yönetimi, JCPOA'nın İran'ın nihayetinde nükleer silah edinmesini engellemeyeceğini ve İran'ın balistik füze programını veya bölgedeki terörist faaliyetlerini ele almada başarısız olduğunu söyledi.  Mayıs 2018'de JCPOA'dan çekildi,  İranlılarla daha iyi bir anlaşma müzakere etmeye çalıştı  ve bunu başarmak umuduyla sonraki 2,5 yıl boyunca " maksimum baskı " uyguladı. Bu çaba bir anlaşma sağlamada başarısız oldu. 2021'de Biden Yönetimi, Amerika Birleşik Devletleri'ni JCPOA'ya geri döndürmeye çalıştı. Bu çaba da başarısız oldu.

Bu gelişmelerin bir sonucu, yaptırımların kullanımına yönelik yeniden canlanan bir ilgi ve  bunların kullanımının genişletilmesi ve yoğunlaştırılması çağrısı olmuştur  . Ancak, bu ilgi, bugün benzer bir yaptırım kampanyası düzenlemenin zorluğunu ve uygulayıcılarının karşılaşacağı çok farklı koşulları küçümsemektedir.

Sualtında Bir Ördeğe Bakmak

Bazı izlenimlerin aksine, yaptırımların tasarlanması, izlenmesi ve uygulanması zordur ve bunlarla ilişkili kampanyalar çok fazla zaman ve enerji tüketir. Su üzerinde kayan bir ördek kadar pürüzsüz görünebilirler, ancak altlarında sert bir kürek çekme vardır.

2015 yılında JCPOA ile doruk noktasına ulaşan İran kampanyası, Bush yönetiminin  13382 sayılı Yürütme Emri  ve kitle imha silahları programlarına dahil olan İran, Suriye ve Kuzey Koreli kuruluşlara ve bireylere yönelik hedefli yaptırımlarıyla 2005 yılında ciddi bir şekilde başladı. Bu Yürütme Emri, sonraki on yıl içinde en az dört yasa parçası, altıdan fazla yürütme emri ve dört BM Güvenlik Konseyi kararıyla değiştirildi. Her belge, çeşitli kısıtlamalara ve yasaklara tabi olacak bireyler, kuruluşlar ve endüstriler de dahil olmak üzere yaptırımlar için yeni hedefler belirledi. Bu tarih,  bu yaptırımların uygulanma biçimini ve yaptırımları etkili hale getirmek için yapılan çalışmaları da ana hatlarıyla açıklayan Yaptırımların Sanatı adlı kitapta daha ayrıntılı olarak anlatılmaktadır.

Gerçekten sorunlu olan kısım yaptırımların uygulanmasıydı. Yaptırımlar teoride kendiliğinden uygulanabilir olabilir, ancak gerçekte olan bu değildir. Örneğin İran, füze parçalarının ithalatına ilişkin bir yasağa uymayacak, şirketler, nakliyeciler ve bankalar da bunu otomatik olarak yapmayacak. Bu kuruluşlara yasak ve kendilerinden beklenenler hakkında bilgi verilmesi gerekiyor. Kuralları ihlal ettiklerinde, soruşturulmaları ve sonuçlarına katlanmaları gerekiyor. Uyumluluk departmanları İran'ın hilelerini tespit etme konusunda daha yetenekli hale gelebilir ve şirketler yaptırım gerekliliklerine daha duyarlı olabilir, ancak bu zaman alır ve yaptırım uygulayanların sürekli tetikte olmasını gerektirir. 

Uygulamanın karmaşıklığının farkında olan ABD, 2006 yılında hükümetlere, şirketlere, bankalara ve hizmet sağlayıcılara başka yöne bakmanın (veya bazı durumlarda İran ile ilişkilerini aktif olarak gizlemenin) risklerini vurgulamaya başladı. ABD, İranlı kötü aktörlere "maddi destek" sağlayanlara yaptırım uygulamakla tehdit etti. Sonunda ABD, belirlenmiş İranlı aktörlere sahip herhangi bir işletmenin bankaların (ve sonunda şirketlerin) ABD'den kopma riskiyle karşı karşıya kalacağı bir "ikincil yaptırımlar" yapısıyla bu tehditleri anlamlı hale getirdi. (Bunlar "ikincil"di çünkü ABD'li olmayan kişilerin faaliyetleriyle ilgileniyorlardı, ABD'li kişilere odaklanan birincil yaptırımların aksine.)   Bankalara kesilen büyük para cezaları bu tehdidi artırdı.

Tüm bunların işe yaraması için Birleşik Devletler, Başkan'dan yurtdışındaki ABD büyükelçiliklerinde görev yapan bir ekonomi görevlisine kadar ABD hükümetinin tüm katmanlarını kapsayan geniş kapsamlı, tek fikirli bir kampanya yürüttü. İran yaptırımlarının uygulanması konuları hükümetin en üst düzeylerinde neredeyse sürekli olarak ve rutinin çok ötesine geçen bir ayrıntı düzeyinde tartışıldı. Birleşik Devletler yaptırımların uygulanması konusunu BM'de, Mali Eylem Görev Gücü gibi diğer çok taraflı organlarda ve  yıllardır dünya çapındaki diplomatik angajmanlarında önceliklendirdi. Birleşik Devletler bu çabada ekonomisini, özellikle de bankacılık sistemini büyük ölçüde kullandı ve  kaya petrolü devriminin başlamasından önce bile  İran'ın petrol ihracatını  hedef alarak Büyük Durgunluktan sonra ABD'nin ekonomik toparlanmasını riske atmaya hazırdı  .

Tüm bu adımlar birçok açıdan ilk kez atıldı, yenilikçi yaklaşımlar ve İran'ı şaşırtan hedeflemeler vardı. Amerika Birleşik Devletleri hedef listesine düzenli olarak yeni endüstriler ekledi ve en meşru İran ticaretinin 2013 ortasına kadar yaptırıma tabi tutulmasını sağladı ve bu da daha  geniş ekonomi için derin sonuçlar doğurdu .

Göründüğünden Daha Zor

Bu litani açıkça ortaya koyduğu gibi, JCPOA'da doruğa ulaşan İran yaptırımları kampanyası muazzamdı ve tasarlanması zordu. Bunu tekrar yapmak olağanüstü zor olurdu, özellikle de İran ve diğer rakipler maruz kaldıkları risklerin ve risklerin çok daha fazla farkında oldukları için. Bu sefer İranlılar kendilerini ve varlıklarını daha etkili bir şekilde korumak için yanıt vereceklerdi. Bir dereceye kadar, Trump yönetiminin "maksimum baskı" yaklaşımı bunu doğruluyor. İran üzerinde önemli ekonomik etkileri oldu ancak Trump görevden ayrıldığında yeni bir nükleer anlaşmayla sonuçlanmadı. 

Eski Trump yönetimi yetkilileri, daha fazla zaman verilseydi başarıya ulaşılabileceğini savundular ve kanıt olarak İran'ın ekonomik pozisyonundaki önemli bozulmayı gösterdiler  . Bunun doğru olup olmadığı karşıt olgusaldır. Biden yönetimi altında, yaptırımların uygulanması, tam bir yaptırım kampanyası altında olacağı kadar güçlü olmadı ve mevcut politikanın bilgeliği konusunda iyi niyetli bir tartışma yapılabilirdi. Yine de, yaptırımların hiçbiri teknik olarak gevşetilmedi ve İran ekonomisi hem anekdotlara hem de ampirik olarak kötü bir sağlıkta kalmaya devam ediyor .  (  Örneğin ,  IMF'nin İran'ın yüksek enflasyon oranı ve ithalat aylarına göre ifade edilen düşük Merkez Bankası rezervleri hakkındaki rakamlarına bakın.) Ancak bu genel kötü performans, İran'ın çökmesine veya Ağustos 2022'de masada  olduğu görünen bir anlaşmanın şartlarını kabul etmesine yol açmadı ve   ekonomik baskıyı stratejiye bağlamanın zorluğunun altını çizdi.

İran'ın kendi yanıt kaldıracı da eskiden olduğundan farklı.  Bugün İran'ın binlerce operasyonel santrifüjü ve 2018'de başlayan bir genişlemenin sonucu olarak birkaç gün içinde silah olarak kullanılabilir malzemeler üretmeye yetecek kadar görünür araçları var. 

Küresel bağlam da önemlidir. Obama yönetiminin İran yaptırım kampanyası, zamanının çoğunda, küresel ekonomik öneme sahip tek yaptırım kampanyası olarak yürütüldü. Bu, Rusya'nın Ukrayna'yı işgal etmesinden, Venezuela'ya yaptırımlar uygulanmasından ve Çin ile stratejik ekonomik rekabetten önceki bir zamandı. İran'a karşı tekrarlanan herhangi bir yaptırım kampanyası, bu çoklu yaptırım rejimleri ve bu diğer öncelikler için halihazırda mevcut olan talepler bağlamında gerçekleşmek zorunda kalacaktı.

Dahası, böyle bir yaptırım kampanyası müttefiklerimiz ve ortaklarımızdan gelen bir soruyu yanıtlamak zorunda kalacaktı: Hangi amaçla? 2010 yılında, Amerika Birleşik Devletleri aradığı sonuç için net bir vizyon ortaya koyabilmişti: İran nükleer sorununa diplomatik bir sonuç. Amerika Birleşik Devletleri ve ortaklarının  2006  ve  2008'de İran'a sunduğu paketler  , bu sonuç için bir vizyonu tanımlıyordu ve amaçlarının "İran'ın nükleer programını, NPT'ye [Nükleer Silahların Yayılmasının Önlenmesi Anlaşması] taraf olan herhangi bir Nükleer Silahsız Devletinkiyle aynı şekilde ele almak" olduğu da dahildi. İran'ın nükleer programının münhasıran barışçıl niteliğine dair uluslararası güven yeniden sağlandığında. 

Bugün yoğunlaştırılmış yaptırımları zorlamak, 2015'ten itibaren uluslararası toplumun büyük çoğunluğunun kabul ettiği ancak ABD'nin yetersiz gördüğü bir anlaşmanın olması gerçeğiyle yüklenecektir   . Yetersizlikleri hakkındaki argümanları yenilemek, İran'ın nükleer programından doğrudan tehdit hissetmeyen dünyanın büyük bir kısmı için ikna edici olmayabilir. Uluslararası bir yaptırım kampanyasının işe yaraması için uluslararası iş birliğine ihtiyaç vardır.

Yaptırımlar için Doğru Rolü Bulun

Bu, yaptırımların bugün İran'a karşı hiçbir işe yaramayacağı veya herhangi bir yönetimin İran'a yönelik gelecekteki dış politikasında bir rol oynamayacağı anlamına gelmiyor. Ancak, yaptırımların rolü, ne kadar kaldıraç sağlayabilecekleri, İran'ın ABD'nin genel yaptırım önceliklerinin bir parçası olarak nerede yer alacağı ve dünyanın geri kalanının bunların uygulanmasına nasıl yanıt vereceği konusunda gerçekçi bir anlayış üzerine inşa edilmelidir. Belirli politika hedeflerini desteklemek için belirli yaptırımları tasarlamak ve uygulamak için sıkı çalışma gerekiyor.